中國時報 2002年十月三十日 第十五版 時論廣場

別讓身分保障變成改革牢籠

石世豪（東華大學財經法律研究所教授兼所長 澄社社員）

日前，考試院會決議，為配合行政院功能業務與組織調整，鼓勵公務人員自願離退，最多加發七個月俸給總額。銓敘部為因應自動離退人潮，在原已編列的一百二十億元預算之外，又要增列十五億元預算來應付退休金支出。政府一方面提出優惠措施、鼓勵公務員早退，另一方面又因財政困難，擬提高退休年齡、縮減退休給付。反反覆覆的人事決策，徒惹選票考量疑雲、也被輿論斥為「鄉愿」。

撇開公共政策辯論所難免的口水爭議不談，讓我們回到事實的「基本面」來看：各級政府機關、公立學校與公營機構聘僱人員總數龐大、核發薪餉的本錢雄厚，儼然台灣地區第一大僱主。以精省之後的中央機關與國立中等學校為例，九十一年度人事預算就高達新台幣四千兩百餘億元。在產業外移、失業率未見下降的景氣寒冬中，公家單位所提供的「鐵飯碗」，尤其令人側目。

這也難怪，各級高考、普考、特考報名人數一再攀新高，錄取率隨之一路滑落，前仆後繼的盛況依舊。就連地方政府招考聘雇人員，甚至工作辛勞的捷運駕駛、清潔人員，都可以吸引大批民眾爭取。原因無他，各級政府機關、公立學校所提供的不只是一份工作；在這個變化快速的時代裡，還是一份安定的工作。

然而，就算政府甘心花費鉅額人事經費，以中央為例，目前也只能提供二十五萬個左右的「安定」職位；姑且不論，這筆錢最後還是要攤派在所有納稅人頭上。以簡單的算數或形式平等的觀點看來，政府實在不應該以這種方式，獨厚少數人民的「工作權」。問題就在於，憲法第十八條規定「人民有應考試、服公職之權」，究竟能不能借來當公務員的「免死金牌」？

有關公務員身分保障問題，由於歷年來公務員努力不懈聲請釋憲的結果，司法院大法官各號解釋已經多次闡明，民國八十五年間更通過「公務員保障法」加以確立。其核心觀念不外是踐行程序正義、重要事項應以法律規範，並不保障瀆職人員、冗贅組織繼續留用的所謂「權利」。法律地位極為近似的國立大學教師，即使加上憲法第十一條的「講學自由」桂冠，一旦符合法定解聘條件與程序要件，也不能換得「打死不退」的終身保障。而高等教育機構之間的競爭日益激烈，未來國立大學法人化、校務基金全面自負盈虧之後，教授們甚至必須為本身教學或研究表現的「價值」高低而擔心職位是否得保。

近年大學快速增設系所之後逐漸冷縮的對照經驗，其實，也正說明了傳統「鐵飯碗」式的「身分保障」思維不足恃：由於「舊的不去，新的不來」，造成大學人力資源無法充分肆應環境變遷及時更新。對於身懷絕技、有心投入高等教育的新科博士來說，前人的「身分保障」反而成為後人「入行」的門檻。另一方面，「請神容易送神難」的教師評審程序，更鞏固「與人為善」的鄉愿歪風，使銳意創新的新進教師有志難伸，尸位素餐者全無淘汰機制。報載某三民主義研究所教授長年授課時數不足，所教評會決議解聘卻在院教評會另生枝節，由此可見一斑。

公務員當年擠過考試門檻，正如同躋身大學殿堂的教師，必有優於同儕的資質與能力。然而，誤信「身分保障」的安定力量，幾十年無慮外在刺激的靜態升遷環境，卻可能變成扼殺自我提升動力的堅固牢籠。因此，在這個充滿變化的新世紀裡，不但國家機關必須改造行政組織、提升施政效能，將終身任用的傳統文官集中於人事、主計等維繫行政中立有關事務，改以彈性聘用管道進用具備最新知識技能的各類專業人員，再輔以全面資訊化與「對症下藥」的進修、考核機制，隨時更新、提升政府整體人力素質，才能及時回應國際競爭新局。另一方面，公務員也應該轉而爭取以機會公平、正當程序為核心的動態身分保障，藉此擺脫黨派私利的惱人糾葛。切莫困坐「終身保障」牢籠而錯失改革契機，以免害人害己、遺禍後人。