中國時報 2002年十二月二日 第十五版 時論廣場

次級選舉與抗議投票

黃偉峰

中研院歐美研究所副研究員，澄社社員

藍營順勢提出將北高兩市選舉做為對民進黨政府執政之信任投票，希望藉著選民抗議中央政府執政無能，讓藍軍一舉擊潰綠軍。然而，綠營認為將北高兩市地方選舉提升至中央層級之選戰毫無意義。因為不論這次選舉結果為何，都無法改變民進黨中央執政的事實，也不能如內閣制般以不信任投票倒閣。因此北高兩市選舉應回歸市政議題之辯論。本文的目的不在於論述地方選舉是否「應該」做為中央政府執政的信任投票。相反地，透過「次級選舉理論」（second-order election theory）的詮釋，我們希望更了解這次北高兩市選舉的選情變化。

「次級選舉」有別於「第一級選舉」在於前者的結果並不造成中央政權的轉移及政府的組成。不像二○○○年台灣總統大選和二○○一年立法委員選舉直接衝擊到中央政府的組成及運作，二○○二年之北高兩市選舉結果，不論誰贏都只是地方政府的更替而已。因此與其將北高兩市選舉視為對中央政府之信任投票，不如將其視為對中央政府執政表現之認可（approval）。固然在次級選舉中選民之「認可」與否皆無法造成中央政權輪替，但是選民之「不認可」卻是對執政黨的一種警訊。執政黨若對這種警訊解讀得宜，且即早調整政策，則或許有機會在下次大選中贏回民心，於是造成選舉週期的「鐘擺效應」。例如美國眾議院之期中選舉自一九四六年以來在位總統所屬政黨從未在期中選舉增加眾議員之席次。除了小布希所屬之共和黨在二○○二年眾議員期中選舉小贏六席外，過去半世紀的八次期中選舉，美國總統所屬政黨皆告失利。儘管如此，仍然有五位總統順利連任成功。卡特和老布希連任失敗，甘迺迪則遇刺身亡。換言之，美國選民可能在期 選舉支持在野黨來表示對聯邦政府某些執政措施的不滿，但在總統大選則抗議票回籠，使得總統連任成功。

問題是為何選民要利用期中次級選舉來抗議中央執政的政黨呢？原因便是次級選舉並不影響中央政權的輪替。地方選舉比起總統或國會大選，選民認為較不重要，故往往不去投票。致使次級選舉之投票率遠低於第一級選舉。依筆者過去研究發現，自一九七九至一九九九年間歐盟十五會員國的選民在歐洲議會選舉（即次級選舉）之投票率是百分之五十八，而在其各國前次總統或國會大選投票率平均是百分之八十。第一級選舉和次級選舉之投票率竟然相差二十二個百分點！相同情況是否會發生在台灣的北高兩市長選舉呢？答案似乎是肯定的。媒體報導一直抱怨今年北高兩市選情熱不起來，選民相對冷漠，故預期投票率會下降。當然投票率下降與景氣好壞和選情緊繃與否有關。不過選民相對於總統大選的冷漠似乎是次級選舉的宿命，一點也不足為奇。

可是一旦選民決定去投票，次級選舉也易被用來抗議中央執政的不力。正因為北高兩市選舉不涉及中央政權之轉移，那些中間傾向民進黨的選民更有可能大膽地利用這次選舉來抗議中央執政黨。這些民進黨慣性支持者雖不滿意目前中央政府的表現，但亦不願在總統大選投給泛藍政黨，故利用北高兩市地方選舉傳遞警訊給中央執政的民進黨。如果民進黨政府適時妥當處理警訊，改善政績表現，則這些中間選民極可能在下屆總統大選再度回籠支持民進黨之候選人。但若中央執政的民進黨未妥善處理，則這些中間偏民進黨之慣性支持者可能會從此轉投他黨。問題是我們不知道這樣的中間選民有多少，因此坊間對民進黨在北高兩市基本盤的估算也可能有所偏差。因為慣性支持民進黨之中間選民與民進黨之基本死忠支持者，在概念上是有所區隔的。反過來說，如果北高兩市選民真的藉此次選舉來抗議民進黨中央執政不力，則將北高兩市長選舉基調拉高至全國性中央層級之政黨族群對決，對民進黨候選人非常地不利。因為這種以全國性議題為基調的選舉策略只會強化中間選民原本抗議中央執政不力的既存傾向。這或許可以解釋為何陳總統和行政院首長對李應元的強力輔選動作，似乎對民調的拉抬作用不大。

抗議性投票的目的是宣洩不滿，發出警訊而非試圖在最後關頭改變選情。故具有抗議傾向的選民很早就已決定其投票取向。根據TVBS民調顯示在五月二十二日民進黨徵召李應元參選台北市長之際，尚有百分之二十三之受訪者未決定支持誰。但到了六月四日之民調，未決定者便降至百分之十二，此後未決定者皆維持在百分之十五上下。而且馬英九和李應元支持率之變動幅度不大。可見得拉高競選基調至中央層級對民進黨候選人並不見得有利。尤其是當中央執政表現口碑不佳時，這種競選策略對執政黨只有百害無一利。除了強化中間選民既有的抗議傾向外，這種策略可能進一步激化原本不去投票的人出來投票。例如沉默的馬英九支持者或許以為贏定了而不去投票，但因次級選舉之競選基調刻意地被拉高至第一級選舉之全國性政黨對決，使得這些不投票的人有可能誤判選情而去投票。當然拉高競選基調也可以動員民進黨之死忠支持者。但在次級選舉中，選民之抗議投票傾向是個顯著的干擾因素。它不但使政黨支持者的基本盤難以估算，而且使北高兩市長選舉與後年總統大選之選民投票行為變得息息相關。