國會改造是民主化必經歷程

顧忠華 (政大社會學系教授)  王業立  林繼文

近來台灣選戰熱鬧滾滾，各政黨的超級助選員紛紛大打口水戰，幾乎完全淹沒了政策訴求。這種缺少政策辯論的現象由來以久，大眾雖然咸表不滿，但政治學者常無奈地表示：這是因為台灣採取的選舉制度設計不良，導致各種「極端化」的言論在競選時期最為暢銷，也使得少數立法委員到了國會殿堂上作秀淩駕問政，甚至出現等而下之的「貓鼠論」，讓國會的民意支持度每下愈況。簡單來說，國會無法充份發揮應有的功能，存在著種種制度性因素，如果不儘快進行改革，很難想像台灣的民主水準能夠真正向上提昇。

不過，我們認為，「立委減半」或「立委減薪」是治標而非治本的手段。第一、如果把世界各國的人口數除以國會議員數，而求得平均每位議員所代表的選民數，即可發現台灣的國會議員數還低於世界的平均水準，所以我們贊成國會議員人數適度減少，但不必減半。第二，立法院之所以讓人覺得和金權掛鉤，並非因為委員薪水過高，而是因為某些立委有透過立法權而圖利自己或特殊利益集團的動機和能力，而這些因素不會隨著立委減半或減薪而消失。

因此，由澄社和其他民間團體組成的「改造國會行動聯盟」，除了提出「國會瘦身」的訴求外，更強調釜底抽薪之計，在於改變立法委員的選舉制度。目前我國所採取的「複數選區單記非讓渡投票制」，使競選者必以討好特定選民為最高策略，容易產生上述種種弊端。我們主張的改革可朝下列方向來努力：(一)

最理想的改革，是採取聯立式單一選區兩票制，讓選民一票投人、一票投黨，並以政黨得票來分配國會席次。此一制度不但較公平，也融合了區域代表制和政黨比例代表制的優點，並可促進良性的政黨競爭。(二)次佳方案是採並立式單一選區兩票制(即讓區域席次與比例席次分開計算)，但儘量提高比例代表的席次比重。若然，將可因為擴大了區域立委的當選票基而獲得「國會瘦身」的優點，但卻無國會議員過少之缺點。

立委選舉制度的改革，需要透過修憲的手段來完成。但完整的「國會改革」除了最重要的立委選制改革外，尚應包括其他的配套措施。例如委員會制度的改革、政黨協商制度的健全化、陽光法案的完整化等，而這些均只要依靠立法委員本身透過修法手段即可完成。為了讓「國會改革」不致淪為只是選舉口號，負責任的政黨與立委候選人應針對下列幾項立即可著手進行的「國會改革」相關議題提出承諾，務必於最短期間內完成修法或立法工作，如此才能真正把握改革的契機與展示改革的決心。

在健全委員會制度方面，應在「專業化」、「資深制」及「強化政黨角色」的原則下，儘速修改「立法院組織法」、「立法院職權行使法」「立法委員行為法」等相關法律及立法院內規，我們主張：（一）立法委員參加各委員會，應依各政黨比例分配，廢除抽籤制，並提升各黨黨團在委員會組成上所扮演的功能。（二）每一位立法委員參加委員會的數目，增加為二個，但禁止非委員會成員在委員會會議中登記發言。（三）各委員會召集委員改為一人，並由多數黨或多數聯盟指派資深或專業立委出任，並嚴格執行「利益迴避」原則。（四）委員會對於法案之表決須有成員過半數出席，以及出席委員過半數之通過。

而在黨團協商制度上，除了休會前已通過的提高黨團組成的門檻外，我們主張：（一）黨團協商不能凌駕委員會。法案在委員會獲各黨共識者，無須送交政黨協商。法案付委審查後，除非經過嚴謹之決議程序，否則不得任意「中止委員會審查」，而將法案抽出進行朝野黨團協商或逕付二讀。（二）黨團協商時，各黨團指派代表須貫徹利益迴避原則。（三）黨團協商應儘量透明化。原審查委員會之專門委員應列席黨團協商，並將法案協商之立法原意一併列入紀錄，並刊登公報。

最後，應儘速完成「遊說法」、「政治捐獻法」等其他「陽光法案」的立法工作，並特別加強對立法委員個人及所屬政黨相關的罰則，以健全議事運作並提升議事品質。另外，立法院也應主動公布各種立法資訊及各種統計數據，例如立委參與委員會與院會的出缺席記錄等，以對選民負責並有利於輿論的監督。

「改造國會行動聯盟」的具體訴求，尚包括立委與總統任期一致，以減少選

舉次數，節省社會成本。我們的信念是，不管以上方案是否能實現，台灣的民間部門都應該持續對改革發出自己的聲音，並且進行選民的自我教育，幫助大眾了解民主真諦，方能累積共識，逐步改進民主制度。當選民們發出改革的怒吼時，國會議員才可能真正依民意來改造國會，而不再視國會為追逐私利的「貓鼠俱樂部」。

(顧忠華為政大社會系教授，澄社社長；王業立為東海大學政治系主任，澄社執委；林繼文為中研院社科所副研究員，澄社執委)

(刊於中國時報，2001/11/6)

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