健全年金制度 厚植全民褔祉

文 / 張世雄（中正大學社會福利系副教授）
2000.9.18 中國時報 論壇

國民年金的制度架構選擇問題， 特別是應否包括所謂的福利年金在內，在最近 點燃了濃厚的戰火。為此還引發長期負責規劃 的經建會處長心生辭意而新主委表示不眷戀， 以及部會間衝突和更多的公共輿論關注。在相 當程度上，這事件也凸顯出新經濟和舊思維間 的衝突。就在唐院長宣佈跨入「知識經濟」年 代的當下，這一衝突當是值得我們檢視和反省 的。

這問題直覺的看，只是涉及應否繳費而已， 也因此是否有個人責任賦予或誘因結構的適當 安排，成為主要考量。若真是如此，那麼繳多 少領多少就是想當然耳的結論，社會科學知識 和分析也將因此成為多餘的累贅。幸或不幸的 ，問題當然不只是這麼直接和單純。引爆衝突 的問題點，是國家的財務負擔能力。而人口結 構的老化，伴隨著老年人口自利性投票傾向的 「理性」擔憂，使得部分學者專家疾呼基本國 民年金制度的「道德危險」和財務的脆弱性。 這當然是值得注意，但卻是片面和二分（繳費 或稅收）的簡化論點。

　二次戰後的社會（或收入）安全體系是建立 在社會保險對「貧窮的預防」以及社會救助對 「貧窮的紓困」。其中，社會保險的繳費原則 是英國貝佛里奇爵士修正德國俾斯麥體制，而 建立起來的第一層社會安全；相對於充當最後 安全網的社會救助。但是這個原則的前提還要 加上凱恩斯所提出的充分就業理想，以個人就 業做為家庭有繳費能力的基礎。這個對政府總 體經濟干預能力的假定，在一九八○年代以前 所謂的「一國凱恩斯主義」年代中，扮演著重 要角色。在所謂的「經濟全球化」中，這種政 府促進充份就業的能力，被大大的限制和減弱 。一國家經濟運作條件上的歷史性轉變，正是 關於新經濟的爭議點和舊思維的衝突所在。

　表面看，堅持繳費原則以及繳費應和給付水 準相對等原則，是為因應新經濟；但實際效果 卻可能正好相反。理由是在新經濟下，國家對 失業率的缺乏控制，導致人民繳費能力下降， 而使得第一層的社會保障作用大幅縮水。換言 之，會有更多人口的基本生活要轉向由資產調 查的社會救助來承擔。這就構成了所謂的「福 利國家雙軌化」，及伴隨而來的貧富差距惡化 和其他社會文化心理代價。即使堅持學習新加 坡家長威權主義式或智利型市場競爭式的強制 儲蓄制度，也無法徹底紓解這新經濟高失業的 內在困境。雖終未能突破「制度的惰性」，創 始的德國曾在一九九○年代的年金制度改革過 程中，高度地突顯出最低保證收入的策略，來 回應結構性長期失業人口的老年生活問題。

　當然我們不是建議就不用去考慮基本收入保 障方案所可能帶來的弊端；包括責任逃避、負 面誘因或財務負擔的問題。那正是建立多層次 （基本國民年金、法定職業年金、企業年金和 個人儲蓄保險）收入安全體系的必要性所在。 我們可以藉著調整個人「老年所得替代率」的 適當比例，來平衡個人與社會責任，提供平等 社會參與能力（而不只是機會）的同時，也讓 個人為晚年生活承擔較多的責任和選擇，同時 減少過多保障造成的負面誘因。這當然不意味 著國家不再重要。相反地，面對高風險的全球 化經濟，國家反而有著較先前更為重要的積極 社會保障角色要扮演。年金私有化或商品化都 必須在這個脈絡中，來有條件的理解：它們只 能是用來增進體系效率和個人選擇空間的「手 段」，以厚植全民的福祉，而不是目的本身； 更不會是用來否定國家責任或是公民社會權利 的工具。

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