罷免：總統選舉的敗部復活賽？

文/黃昭元（台灣大學法律系副教授）
2000.11.05【自由時報】

現代民主國家都有選舉，但只有少數國家還存在有罷免制度。本來選舉結束後，政客們就應該擦乾口水，等待下次的定期選舉。內閣制國家雖然容許政客們將任何個案的政治爭議轉化成倒閣、解散國會的全面性攤牌，但這種解決僵局的機制畢竟也是保證「相互」毀滅，而不是單方面的毀滅對方。我國的總統罷免制度除了可以單方面摧毀對方之外，更由於下列制度設計而使罷免具有「總統選舉敗部復活賽」的靈異功能：

(一)除了正副總統以外，我國法對於任何民選公職人員都有「就職未滿一年者，不得罷免」的限制。

(二)公職人員選罷法明文限制罷免案之提議如果不成立，原提議人在一年內不得再提議罷免。正副總統的罷免則沒有類似限制。

(三)除了正副總統之外，對於其他民選公職人員的罷免案如果經人民投票否決，在該被罷免人之任期內，就不得再進行罷免。

(四)各項公職人員之罷免，都是由人民提出，而且要有原選舉區選舉人總數百分之二以上的提議，加上百分之十三以上的連署，才能成立罷免案。而正副總統雖然是由人民直接選舉，卻是由沒有選舉權的立法院壟斷罷免提案權。

雖然學說對於上述限制的合理性是有爭議，筆者也不贊成罷免制度的存在(因為已有彈劾、司法審查、輿論監督等)。但從立法的一致性及社會成本來看，我們很難理解為何正副總統的罷免程序反而比村里長更簡便？我國總統選舉既然採取相對多數決，原本就會出現所謂少數總統，而未來立法院又極可能是沒有任何政黨可以單獨過半。在上述的制度背景下，只要總統的政黨在立法院未能掌握三分之一以上的席位，在惡質的政黨政治之下是可能出現：今天新總統就職，下週立法院的反對黨就開始提案罷免總統。即使立法委員所提出的罷免案沒有得到三分之二委員之支持而不成立，但反對黨還是可以一再提出罷免案，直到總統任期結束為止，而且沒有次數及時間的限制。也就是說：立法院的三分之二多數「隨時」可以罷免之名，間接否定相對多數人民所選出的總統，至少可以達成羞辱總統的效果。並且舉行一連串的總統選舉敗部復活賽，將全國人民拖下水陪他們玩政治鬥爭。

更值得思考的是：為何立法院可以獨占罷免總統的提案權？過去因為總統是由國民大會選出，所以國大也同時有罷免權。九四年修憲將總統改成由人民直選，但罷免的提案權卻仍由國民大會獨占。今年修憲將國大虛位化，連帶將原本國大的權力都轉移給立法院，以致立法院繼續獨占罷免提案權。不僅排除人民的提案權，而且造成立法院無權選總統，卻有權發動罷免總統的奇特制度。罷免權存在的目的本來是強調人民自己就可以主動決定是否提前廢掉當選人，如今人民只能被動且被迫就國會及政黨的決定表示同意與否，所謂直接民主還剩多少？

今天用來對付陳水扁的法律，明天也可能用來對付任何一位總統。只要總統的政黨在立法院沒有掌握三分之一的席位，就得天天提心吊膽。就算過三分之一，立法院也可經常上演這種鬧劇，反正對立法委員個人地位無傷，不像倒閣會有嚴重的後遺症。這次的總統罷免案就是惡質政黨政治鬥爭下的產物。原本是公共政策的爭議，卻可被政客們無限上綱成政治權力的全面洗牌。這樣的罷免制度，更是政黨或個別委員進行政治勒索的絕佳工具。這兩天新黨在媒體放話要求阿扁接受所謂九二共識及一個中國原則，以換取新黨委員的不支持罷免案，就是赤裸裸的政治勒索。許多政客滿口憂國憂民，結果則是滿國憂民。政黨既然如此，立法院的諸公諸婆當然樂得既不立法又不審預算，在院會唱歌舉牌上演「我們都是一家人」。別國的政爭是政策競爭，我們則是無窮無盡的政治鬥爭。雖然說要政治人物不想權力，的確是比駱駝要穿過針眼還難，但總要照照鏡子，看看自己的吃相吧！

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