改造國會還政於民

文/林子儀（台灣大學法律系教授）
2000.04.03【自由時報】

　本屆國大在任期末了之際，民進黨與國民黨兩黨中央及兩黨國大黨團，準備臨別一搏，解決長期以來國民大會存廢之問題。不論其動機如何，如真能成功，將有助於台灣憲政的健全發展。

　為了健全台灣的憲政制度，長期以來，論者即倡議廢除國民大會，以建立單一國會制度，健全立法權功能。然而，要修憲大權在握的國民大會自己廢掉自己，實屬不易。如今民、國兩黨達成廢除國大的共識，並擬讓本屆國民大會最後一次的臨時會，完成修憲廢除國大，誠屬難得，也令人期待。

　根據兩黨協商的共識，八十九年五月二十日起，目前國民大會的主要職權，如補選副總統、罷免總統副總統提案權、對總統提名任命之司法院、考試院、監察院人員行使同意權、變更領土決議權、聽取總統國情報告等，移轉給立法院。然國民大會機關名稱仍維持不變，走向虛級化、非常設化，依任務需要，於立法院提出總統、副總統彈劾案或憲法修正案時，三個月內採政黨比例代表制產生，任務型國代每次集會為期一個月，集會結束即解除職務。

　根據以上兩黨共識，目前國民大會的職權，將修憲分別交由立法院及任務型國民大會行使。其所倡議，固然可行，也有助於單一國會的建構。然而，依任務需要，採政黨比例代表制，產生並組織任務型國大，不僅仍要勞民傷財，且實無必要。

　實則既已決定修憲廢國大，為何不乾脆將國民大會真正地廢除？如果兩黨協商，無法不以保留國民大會機關名稱及形骸為底限，也無必要保留任務型的國民大會。何不真正還政於民，以全民作為國民大會，由全民來行使任務型國民大會所擬行使的職權？

　原來憲法所規定的國民大會職權，為選舉或罷免總統、副總統，修改憲法或複決立法院所提及憲法修正案。其實這些權限，本無必要由國民大會來代表人民行使。民國八十年及八十一年的修憲，已首先將選舉總統、副總統的權限，從國民大會轉給全體人民直接選舉。目前，再把修憲的權限，交給全體人民直接行使，也並非不可。

　修憲對於一國憲政發展，具有重大的意義。故而民主先進國家對於修憲程序均相當地慎重，少有任憑由單一機關負責修憲者。過去十年，我們也已經嘗試過單一機關修憲的惡果。誠如此次民、國兩黨協商共識所示，未來修憲由立法院提出憲法修正案，再交由國民大會複決。如此，即可避免單一機關修憲之弊。不過，本文建議複決立法院所提的修正案，並無必要另組任務型的國民大會，而直接交由全體人民複決即可。所謂的國民大會，即全體人民直接選舉或罷免總統副總統，以及複決立法院所提憲法修正案之集會。

　至於，對於立法院所提出總統、副總統彈劾案之議決，也無必要另組任務型國民大會。此項議決權，經由制度的調整設計，即可由現存機關行使，而無另組任務型國大之必要。例如，可交由司法院大法官行使；也可配合修正彈劾制度，由立法院依政黨比例組成調查委員會，負責調查及提出彈劾案，交由立法院全體議決之。如何設計，仍要配合憲政體制的整體設計，尤其是國會的改造。

　廢除國民大會，只是我們為了要建構一個健全的國會制度一個手段，在修憲廢除國民大會之際，朝野政黨及國民大會代表，切莫忘了國會改造的最終目標。修憲並非兒戲，也不能感情用事，也莫再便宜行事。謹懇請朝野政黨及國大代表，在決定廢除國大之際，也請慎重地多花一點心思在如何建構一個健全的國會制度。將目前國民大會部分的權限移轉給立法院，雖有助益，但仍不足夠。如不能進一步讓立法院擁有事後監督的機制，如彈劾權、審計權，以及配合這二項權限的調查權，立法院仍然無法有效的制衡行政權。當然，要讓立法院具有這些事後監督的權限，並非一定要廢除監察院，如能讓監察院與立法院具有一定的連繫性，也可以達到同樣的目的。

　或許，我們對於朝野政黨及本屆，或許是最後一屆國大代表的期望太高，因為民、國兩黨廢國大共識，能否在未來即將召開的國大臨時會中，獲得四分之三以上多數的支持，通過修憲案，仍有待觀察。主要的關鍵，仍在兩黨能否要求及約束兩黨國大代表，支持兩黨協商的決議。值此時刻，輿論應再發揮監督之責，讓朝野國大代表能回應民意，順利地終結憲政怪獸。但同時，我們也呼籲朝野政黨及國大代表，別忘了廢除國大的目的，是為了要健全國會制度。如何健全國會制度，仍需要我們的共同的關心及努力。