政黨法與民主政治

文/王業立(東海大學政治系教授)
2000.02.20 聯合報

【前言】

為了回應國民黨總統候選人連戰所提出的第三波政治改革的競選主張，行政院院會在農曆春節前夕，一口氣通過了包括「政黨法」、「遊說法」與「政治獻金管理條例」三項所謂「陽光法案」的草案，並列入立法院新會期優先審議的法案。由於這些法案對於我國未來民主政治的健全發展影響甚鉅，實在值得國人予以高度的重視。在本文中擬針對「政黨法」的制訂背景、立法精神與行政院版的「政黨法」草案內容加以探討，並提出建言，以供各界參考與指正。

【西德制訂政黨法的背景】

由於民主先進國家中，除了德國外，制訂政黨法的國家並不多見，因此本文擬先就過去西德制訂政黨法的背景做一簡單的介紹，以做為進一步探討我國制訂政黨法的基礎。

二次大戰後，有鑑於納粹獨裁政黨之危害，西德人民即思於憲法中對於政黨進行規範。在1949年西德基本法第二十一條中，一方面肯定政黨是人民政治意志形成之機構，其設立自由；另一方面則要求政黨內部秩序必須符合民主原則、經費來源公開、且不得有礙自由民主之基本秩序或危害國家之存續；政黨如涉及違憲問題由聯邦憲法法院裁決。

在基本法中確立政黨之憲法地位後，西德聯邦議會又經過近二十年的努力，始於1967年完成政黨法的立法工作。其中最大的爭議，乃來自於各方對於政黨經費來源公開此一議題無法達成共識，直到1966年聯邦憲法法院以判決允許國家可對政黨部分的競選經費予以補助後，政黨法的立法工作才得以加速順利進行。

西德政黨法幾經修正後，目前共計七章、四十一條，其內容涵蓋政黨之定義、憲法地位與功能，以及違憲政黨禁止之執行等要項。而其中最重要的，當然就是對於政黨內部秩序和財務經費的規範。政黨法第二章關於政黨內部秩序的專章中（共有十一條條文），明確規定黨章、黨綱、黨組織結構、黨員大會及代表大會、以及黨員權利等要項。而第四章和第五章（共十四條條文）皆與政黨之財務經費方面之規範有關。

總之，德國從基本法中對政黨憲法地位之確立，以至於政黨法之制訂，乃有其特殊之時代背景。雖然像法國第五共和憲法中，也有要求政黨須遵循國家主權和民主原則等類似的規範性條文，但在其他民主先進國家中，由立法機關制訂法律來規範政黨的例子終究並不多見。

【我國制訂政黨法之爭議】

台灣在解嚴前，為一黨統治下的威權政體，根本不存在民主定義下所謂的政黨政治。1986年民進黨成立後，台灣才開始真正進入到政黨競爭的時代。為了因應政黨競爭時代的來臨，1988年1月制定的「動員戡亂時期人民團體法」（後修改名稱為人民團體法，簡稱「人團法」）特列「政治團體」專章，以做為規範政黨的法律依據。「人團法」將政黨定位為一般人民團體，唯該法第二條規定：「人民團體之組織與活動，不得違背憲法或主張共產主義，或主張分裂國土。」而對於政黨之處分，以警告及解散為限，其處分由行政院下所設之政黨審議委員會加以審議。在民進黨正式合法成立後，為擺脫人團法的規範，即有人開始主張另訂政黨法。

1991年10月民進黨通過所謂的「台獨黨綱」後，國內即產生可否依據「人團法」解散政黨的爭議。為了化解朝野對峙的緊張氣氛，在1992年的第二階段修憲中，即仿西德基本法第二十一條之方式，特設立憲法法庭，由司法院大法官組成，以「審理政黨違憲之解散事宜」。至於違憲之含義，係指「政黨之目的或其行為，違害中華民國之存在或自由民主之憲政秩序者為違憲。」而人團法也配合做了修正，將政黨之違憲解散審理權，移送司法院大法官處理。

此時，主張制訂政黨法的呼聲仍然此起彼落，但所持的理由並不見得完全相同：有人強調可藉以建立政黨間公平的競爭規則；有人卻著眼於黨內民主原則的落實；有人認為人團法的規範過於鬆散；也有人主張應更明確規範政黨活動。但當時反對制訂政黨法的聲浪似乎更大：有人認為憲法保障人民的結社自由，對政黨的規範應愈少愈好，不但民主先進國家中除德國外鮮有制訂政黨法的先例，在我國似乎也沒有急迫性。何況我國已有「廣義的」政黨法存在，例如在憲法增修條文、人團法、公職人員選舉罷免法、司法院大法官審理案件法的相關條文中，均已對政黨有了相當的規範，似無必要再單獨立法。況且法律並非萬能，即使制訂了政黨法，許多條文未來恐怕也很難真正落實。再加上當時朝野政黨在國家認同、憲政體制、政黨競爭規則上皆缺乏共識，在當時的環境下要制訂政黨法只會徒增困擾，並引發政黨間不必要的抗爭，因此國民黨並沒有積極的推動政黨法的立法工作。

如今由於時空環境的改變，昔日在野黨的訴求成為了今日執政黨的政策。但立法背後的主要政治考量或出發點，卻由當初欲處理敏感的反對黨國家認同問題，轉變成今日反而是在處理國民黨自己的黨產問題。其中的轉折，令人不禁有恍如隔世之感。

【對於行政院版「政黨法」草案的探討】

不論支持或反對制訂政黨法，在各界措手不及中，行政院已經以極高的效率通過了政黨法草案。並且在總統大選前的政治氛圍中，政黨法草案在立法院中想要獲得週延、深入而理性的討論機會，恐怕也不大。面對如此重要的一個法律，並且在本會期完成立法程序似乎已是勢在必行的情況下，我們仍然願意就行政院版本中的幾項問題提出來討論，並就教於各界人士。

如果我們以德國的政黨法做為參考、對照的藍本的話，則顯然行政院版的政黨法與德國的政黨法在立法精神與對政黨規範上有極大的出入。如前文所述，德國的政黨法第二章關於政黨內部秩序的專章中明確規定了黨章、黨綱、黨組織結構、黨員大會及代表大會、以及黨員權利等要項，對於黨內民主的原則與運作程序，可說是規範得相當詳盡（合計十一條條文），此外第三章中也有規定議會選舉之候選人提名應以祕密投票方式進行之黨內民主原則。但反觀行政院版的政黨法草案中，對於廣受矚目的黨內民主問題，只在第八條規定：「政黨組織及運作，應符民主原則」十三個字，不僅過於規範性，並且空洞而流於形式，對於未來政黨內部民主機制的建立將無任何實質上的助益。

其次，德國的政黨法中雖然有許多關於規範政黨財務經費方面的條文，但卻無嚴重的黨營事業問題。但在我國，國民黨龐大的黨產與黨營事業的問題，卻是此次政黨法立法過程中另一個備受各界矚目的議題。但在行政院版的政黨法草案中，僅在第十六條中規定：「政黨不得投資經營以營利為目的之事業」，並且還隱含著「不經營，但仍可投資」之意。以目前國內的政黨生態而言，如此的規定實有違政黨公平競爭之立法初衷。

在德國的政黨法中，政黨內部秩序和財務經費的規範是該法七章、四十一條條文中最重要的兩個部分，也是整部政黨法立法最重要的旨趣所在。但在行政院版的政黨法草案中，這些方面的規範顯然是大大不足夠的。如果國民黨真的願意呼應連戰所提出的第三波政治改革的主張，以促進健全的政黨政治與民主憲政的發展為己任的話，便不能葉公好龍般的虛有其表，甚至將政黨法的立法工作，只是做為總統大選時的一種文宣策略而已。

top