官辦初選 能終結人頭黨員嗎?

文/王業立(東海大學政治系教授)
2000.6.14

總日前民進黨改選各縣市黨部主委及黨代表時，再度引爆了長久以來一直存在的「人頭黨員」或「口袋黨員」的爭議。為了改革黨內初選的弊端，有民進黨籍的立委建議仿照美國的方式，由政府來主辦各政黨的公職人員黨內初選提名，而各政黨應採「開放式初選」，以杜絕「人頭黨員」的困擾。而相關部會最近在研擬選罷法的修正時，也正在考慮政黨初選制度是否要納入選罷法的規範。

自解嚴以來，國民黨、民進黨與新黨都曾採行過不同方式的黨內初選制做為政黨提名的依據。對於部分人士而言，政黨初選不僅是貫徹黨內民主的手段也是目的；反對政黨初選即是反對黨內民主。然而三黨實施的經驗嚴格說起來皆不算十分成功。未來如果由政府來主辦各政黨的初選提名，真能使過去的各種弊端消弭於無形嗎？ 事實上，在西方各主要民主國家中，只有美國採用初選制。換言之，初選制是美國政黨政治下特有的產物，它並非放諸四海而皆準似的來決定黨內提名甚至衡量黨內民主的唯一方式。美國之所以會有初選制，也有其獨特的歷史背景與近一世紀的演化過程。而初選制的採行，也將會對政黨的體質、政黨的組織、政黨的權力結構等層面造成全面性的影響。

在美國聯邦制的精神下，各州的初選制度不盡相同。大多數的州都透過立法要求政黨的初選必須在州政府的監督下進行。因此在美國，初選的實施，不完全是政黨內部的事務，也不完全是政府的公共事務。根據研究顯示，在現今美國的五十個州中，有三十八個州是採行「封閉式初選」。換言之，選民在參加某黨的初選前，必須先登記或宣告為某政黨的黨員，方可參加該黨的初選。各州所不同的，主要在於政黨登記期限的長短與黨員資格認定的寬緊上的差異。另外有九個州採取「開放式初選」，選民在事前，無須做政黨登記或宣告，便可參加某一政黨（不是同時可參加兩個政黨）的初選。還有兩個州（阿拉斯加與華盛頓州）採取「跨黨式初選」，選民在事前也無須做政黨登記或宣告，便可參加兩黨的初選投票，但同一公職，僅能參加一黨的初選。例如一個選民可選擇參加民主黨的州長初選投票，同時卻參加共和黨的參議員初選投票。最後路易斯安那州是採行較罕見的「非政黨式初選」，因篇幅有限，在此便不多加介紹。

由以上的討論可得知，即使是在美國，絕大多數的州仍是採取只由黨員參與的「封閉式初選」。即便如此，在今年的總統初選上，若干州仍傳出民主黨員跨黨參與共和黨的初選，藉由支持麥肯以期能先淘汰聲勢較高的小布希的說法。而在台灣，即使是在選罷法的規範下，各政黨同一天舉辦「開放式初選」，是否真能藉由擴大參與，以杜絕「人頭黨員」的困擾，恐怕仍是過於樂觀的期待。一九九五年的七月至九月，民進黨第二階段的總統候選人黨內提名，便曾採行過「開放式初選」的方式，在全台辦了四十九場的初選會，包括遊覽車的全力動員，總共才吸引了三十萬人投票（當時選民總數的二％）。一九九八年新黨針對立委提名，在競選總經理趙少康的堅持下，也曾採行「開放式初選」。此兩黨「開放式初選」的台灣經驗，提高了多少非動員選民主動參與的意願？杜絕了多少「人頭黨員」的困擾？縮短了多少黨意與民意之間的落差？或許更重的是，對勝選有多大的幫助？恐怕仍需進一步評估。而政府的介入，又會有多大的不同？政府又能扮演什麼樣的角色？對於正式選舉中，候選人在競選活動、經費申報時是否有確實遵守選罷法的表現，我們似乎便可預知一二。

台灣的各級民代選舉，係採複數選區制。在複數選區下，各政黨在各選區的提名額度、人選搭配皆很難完全靠初選決定。而在多席次的提名過程中，即使在「開放式初選」下，候選人彼此之間的差距恐怕也是微乎其微，仍有相當大的「可操作」空間。而如果多席次的黨內初選係採取連記投票，那派系間的配票、換票更是一大學問；不依附派系者根本無出頭之日。至於引進民意調查來決定政黨提名，更是全世界所僅見。姑且不論民調在執行過程中有多少可討論的空間，即使以民調的結果，候選人之間在誤差範圍內零點幾個百分點的差距來決定提名，恐怕也有很大的爭議。

台灣與美國，在選舉制度、政治文化、政黨屬性甚至憲政體制各方面皆有極大的不同。美國獨一無二的初選制度如果一定要移植來台灣，至少選舉制度等其他相關的配套性措施，也要一併考慮修改。在此之前，我們不妨將眼界放寬，再多了解幾個其他民主國家的政黨提名方式，比較各種制度的政治影響後，再思考何種方式對台灣較合適，可能才是面對制度選擇時，較正確的態度。

top