「扁唐體制」在缺乏共識政治文化中所面臨的考驗

文/王業立(東海大學政治系教授)
2000.09.08

自從陳水扁當選總統後，在雙首長制的憲政架構下，面對台灣首次出現的政黨輪替，以及國民黨仍掌握立法院過半數席次的政治現實，許多前所未有的憲政經驗，一夕湧現。令人遺憾的是，過去這半年來，許多值得討論的憲政議題，都在政治人物炒短線的權力思維下，遭到嚴重的扭曲甚至淪為民粹的祭品。影響所及，也使得台灣在首次政黨輪替後，本有機會展現的憲政新局，不到半年即已陷入嚴重的憲政僵局。

例如，在西方民主先進國家中極為常見的「聯合政府」，在台灣就被嚴重的污名化。在某些政治人物的口中，聯合政府彷彿是政治分贓的代名詞，是失敗者還想「整碗捧去」的藉口。而「少數政府」在國會多數黨的眼中，也彷彿是一無是處的小媳婦，掌握預算大權的惡婆婆，隨時只想磨刀霍霍，必去之而後快。事實上，這兩種對立的觀點，在某種程度上多少都患有坐井觀天的狹心症，並不符合「全球化」的民主潮流。

我們不妨將眼界放寬，看一看實際的國際社會。根據研究指出，西方十八個主要的內閣制、雙首長制或半總統制的國家中，自二次大戰結束至今，我們所熟悉的真正由單一政黨組成多數政府的比例其實不到兩成（19.72%），而各式各樣的聯合政府（包括最小獲勝聯合內閣、超量聯合內閣、大聯合內閣、多黨少數聯合內閣）的比例卻高達六成（60.04%），即使由單一政黨組成少數政府的比例，亦有15.63%，與單一政黨多數政府的比例相去不遠。在法、荷、德、義、丹麥、芬蘭、冰島、盧森堡等國，自二次戰後以來，就從來沒有出現過由單一政黨所組成的多數政府。而在斯堪地那維亞國家（例如丹麥、瑞典、挪威），少數政府反而是該地區政府組成的常態。根據統計，這些國家在戰後有超過三分之二的時間是由少數政府來執政。

因此聯合政府在許多先進國家的民主經驗中，實為正常而普遍的現象；並非「政治分贓」一語便可將其棄之如敝屣。而聯合政府的形成，主要是受到憲政制度的規範、社會分歧的程度、政黨分化的狀況以及選舉制度的設計等因素的影響。

就少數政府形成的背景因素而言，如果各政黨間的政策差異性頗大，或其他政策表達的管道頗為暢通（例如北歐國家統合主義的決策模式），將可能使某個政黨雖未能在議會中掌握過半數的席位，但是由於得到某關鍵性反對黨的支持，而得以組成少數政府。

也有學者從「文化-制度」的角度，來解釋少數政府的形成。在「共識型政治」（consensual politics）中，就執政黨的地位來說，其政權具有廣泛的正當性；就反對黨的角色而言，決策過程又能建立起共識，斯堪地那維亞國家就是屬於此種類型。反之，政權既缺乏正當性的基礎，又無從營造共識的環境，則屬於「衝突型政治」(conflictual politics)，德國威瑪共和、法國第四共和即屬之。在「共識型政治」的國家中，少數政府較易形成，因為各政黨並沒有與政府合作的迫切性；至於「衝突型政治」的國家之所以會形成少數政府的原因，是由於各政黨不太可能進行合作。但整體而言，少數政府發生在「共識型政治」的頻率多過於「衝突型政治」。而在「衝突型政治」中所形成的少數政府，其存活期間通常也不會太長。

在雙首長制或半總統制的國家中，如果總統面對不同政黨居多數的國會，除非總統有權選擇主動解散國會重新改選（如法國在1981年及1988年），否則若形成「左右共治」，由國會多數黨組閣（如法國在1986年、1993年及1997年），或籌組聯合政府（如韓國現在的金大中政府）便成為此類型國家中很自然的選擇。

「扁唐體制」下的少數政府（或是陳水扁口中的「全民政府」），由於沒有得到國會多數黨的支持，又缺乏共識型的政治文化，因此目前的運作並不順暢。而在明年立委改選後，由於受到政黨版圖的重組與選舉制度的制約，「三黨不過半」極有可能成為事實。在尊重現行憲法架構的前提下，面對最新民意所產生的國會，新政府該如何組成，將是我國憲政發展另一次關鍵性的試金石。

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