政黨政治的困境與出路

王業立 (東海大學政治學系教授)

中國時報 2003年三月十三日 第十五版

二○○○年總統大選勝選後，陳水扁雖然選擇國民黨籍的唐飛以「個人身份」籌組「全民政府」，但由於當時仍掌握國會過半數的國民黨並未參與政府的組成，因此「全民政府」本質上仍應屬於「少數政府」。二○○一年所舉行的第五屆立法委員選舉後，雖然民進黨成為了國會中的第一大黨，但是台灣也首度出現沒有任何政黨掌握國會過半數席次的局面。
雖然在第五屆立委選舉前夕，在台北政壇上「聯合政府」的議題甚囂塵上，而陳水扁總統也提出要吸納半數以上立委，籌組跨黨派「國家安定聯盟」的構想，但是在二○○二年一月廿一日，當陳水扁總統任命游錫?先生組閣後，我國政府依然是維持著「少數政府」的運作型態。
以西方民主國家的經驗觀之，「少數政府」想要穩定運作，「共識型」政治文化的存在似乎是必要的條件。如果欠缺「共識型」的政治文化，從權力政治的角度而言，至少要得到某關鍵性反對黨的支持而能夠掌握國會中過半數的席次似乎也是另一項必要的條件。陳水扁總統原本希望能吸納半數以上的立委（但似乎並不是以「政黨」作為結盟的基礎），籌組跨黨派「國安聯盟」的構想，其最基本的出發點也在於此。針對此點，當時民進黨的祕書長吳乃仁即曾一針見血的指出，只要行政院提案能過關，「國安聯盟」什麼組成方式都可以，「顯性、隱性也無所謂」，「取得國會多數最重要」，但是這個「國安聯盟」一年多來卻如同「等待果陀」般，任由在野黨如何杯葛議事運作，卻始終沒有「啟動」過。
民進黨政府執政以來，由於一直無法有效而穩定的掌握立法院過半數的席次，而我國現階段顯然又欠缺「共識型」的政治文化，這是過去三年「少數政府」運作困難最根本的結構性因素。如果不願意面對這個最根本的結構性因素、不願意接受九七修憲「半總統制」下憲政體制的規範、不願意遵循民主先進國家政黨政治運作的常軌，執政當局本身再怎麼努力的「黨政同步」，再怎麼責怪在野黨的「野蠻」行逕，恐怕也無法突破目前所面對的執政困境。
二○○四年的總統大選，在單一選區相對多數決的制度性因素下，二組候選人對決的態勢儼然成形，而同屬「泛藍軍」的國親結盟也為台灣的政黨政治開啟新頁。然而台灣未來朝向「兩黨制」發展是否已是大勢所趨？答案似乎又不是那麼明確。就制度面而言，只要台灣目前立委選舉所採行的「複數選區—單記非讓渡投票制」（SNTV-MMD）不改，國會中維持四、五個有效政黨數目的局面將不易改變；即使以後改採單一選區兩票混合制，以德、日、紐等國的經驗觀之，恐怕也很難走向單純的兩黨制。換言之，無論未來的總統大選是由哪一個政黨勝出，其所面對的大概都會是一個多黨不過半的國會。在當前的立委選制與選民結構下，要再出現「單一政黨－多數政府」的局面並非易事。
而在多黨不過半的國會生態下，未來的總統事實上只有兩種選擇：籌組「多數聯合政府」或「少數政府」。在此國人必須認清的政治現實是，「聯合政府」是民主國家中的常態，我們實不宜輕率地就將其污名化為「政治分贓」的代名詞；而「少數政府」在民主國家中也非罕見，但如何避免與國會之間陷入「囚徒困境」中的對立局面，卻是「少數政府」能否有效運作的先決條件。而無論是籌組「聯合政府」或「少數政府」，未來的總統也必須明白的是，只要他所屬的政黨在立法院中無法掌握過半數的席次，他就必須懂得與其他政黨分享權力。無論就現實政治的權力運作邏輯，或是監督制衡的憲政精神而言，不願意與其他政黨分享權力，卻主觀的期待在野黨居多數的國會來和你「行政—立法配」，恐怕在全世界民主國家政黨政治運作的實際經驗中，都很難找到類似的例子。
以台灣目前的政治局勢觀之，未來的總統不論由何人當選（不管其個人的得票率是否過半），他責無旁貸的最優先考量，都應該是任命一位能為國會過半數所支持或接受的人選來組閣，以避免重蹈台灣過去三年痛苦憲政經驗的覆轍。總統大選後的政黨互動，不能再建築在訴諸新民意的民粹思維，或是主觀期待在野黨應「善意」配合的海市蜃樓上。尊重國會多數，或是透過正式的政黨結盟，努力爭取國會中的多數支持，才應是未來總統當選人無法推卸的憲政責任。
而如果在各種主、客觀條件的制約下，「多數聯合政府」實在無法組成，而必須退而求其次再度形成「少數政府」（無論是「單一政黨－少數政府」或是「少數聯合政府」），則執政當局仍然必須致力於建立行政與立法之間，以及政黨與政黨之間制度化的協商機制或溝通平台，才有可能使台灣未來的政黨政治，逐漸朝向「共識型」政治的方向發展。


 

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