通訊傳播委員會好比平地起高樓

石世豪 (東華大學財經法律研究所教授 澄社社員)

中國時報 2003年四月二十一日 第十五版

一連串媒體評鑑、報業調查的爭議過後，裁撤新聞局的議題取而代之，設置獨立超然的傳播委員再成輿論焦點。
自舊政府正式規劃設立「資訊、通訊、傳播」單一主管機關以來，無論所謂「ＴＩＢＣ（電信資訊傳播委員會）」或「ＮＣＣ（國家傳播委員會）」，歷次藍圖均仿自美國聯邦傳播委員會（ＦＣＣ），標榜委員的專業與超然地位，並配以「高規格」的選任程序、部級機關的龐大行政資源。在新舊政府推動「組織再造」的「小而美」框架中，這種提升機關層級、擴充高階編制的大動作，難免不引起面臨裁併命運的各部會「側目」。電信、電腦網路或廣播電視相關產業總產值固然不容小覷；然而，隱身於「百業各設部會」之後的本位主義思想，畢竟不見容於廿世紀末各國普遍精簡政府組織的全球趨勢。
就在新聞局存廢聲浪的推波助瀾之下，這個一併接管廣電業務的新機關也正在加速成形。最新版的「通訊傳播委員會」逐漸淡去ＦＣＣ色彩，不斷滲入來自世界各地的不同設計理念。重要的轉變，就在於改採已有「本土經驗」的公平會架構，而且，職掌範圍也跨出ＯＥＣＤ所建議的「獨立（電信）監理機關」、進而改循英國ＯＦＣＯＭ模式兼及於內容管制；至於組織建制方面，則朝向行政院所頒布的「獨立機關建制原則」調整。
姑且不論這種「國際標」的藍圖裡，究竟有什麼「一以貫之」的設計理念；未來具體建構「通訊傳播委員會」的人力、組織及規範準據，全部都是「made in Taiwan」，既不可能是ＦＣＣ也不會變成ＯＦＣＯＭ那樣的「材料」。另一方面，這幢倉促從現實平地上憑空拔起的夢幻高樓，周遭的政治經濟背景、黨派意識型態更不會與眼前的情勢有什麼明顯差異。簡而言之，不管新機關可以聘到什麼專家主其事，官階有多高、名目上如何標榜其「獨立性」；實際從人員選任過程、排定任務優先次序到個案審議程序，每個環節都必須面對朝野對立、民粹政治及特權關說等，有如泥淖一般的非理性環境。在這種條件下，新機關定位部級因而貼近國會，賦予決策職權而使其任務具有不確定性與廣泛衝突性，尤其，令其掌理近日來擾攘不休的傳播內容「品管」問題，直接與媒體「正面交鋒」，令人不得不擔憂其「獨立」或「超然」究竟如何維繫。
筆者前此曾以飛安委員會為例，說明準司法化程序及注重確鑿證據的嚴謹判斷，才是獨立機關以專業確保其超然地位的重要依據；其實，ＯＥＣＤ關注通訊基磐開放民營與跨國營運之後的市場公平競爭秩序，建議各國設置獨立機關加以管理，最重要的指標就在於「在行政架構上與負責政策制定的部會有所區隔」。如今，原由電信總局主導的單純「監理機關」升格版本之中，先加進決策功能而又混入新聞局廣電處內容管制業務；依近日新聞局一連串加強媒體監督措施無不引發反彈聲浪的情勢看來，未來通訊傳播委員會除了必須力抗總產值龐大的電信、資訊產業各種遊說壓力之外，還要為每天二十四小時多頻道播送的無數影音訊號，周旋於輿論聲浪與流行文化風潮之間。就算新機關可以在行政架構上獲得公平會式的獨立地位，卻也避不開源源不絕、較諸微軟和解案更複雜難解的無窮爭端。
因此，除了在委員選任程序之外，引進彈性聘用專業人員、預算獨立及免除訴願程序等法律技術層面的制度安排，固然可以在藍圖上補強歷來各版本的設計缺陷；但是，關於決策權限與媒體內容管制兩方面所伴隨的現實風險，新草案顯然未能審慎因應。對於內容管制事務，印證於歐、美、日等民主憲政國家既有成功經驗，如果不能及早過渡到以良性競爭引導自律為主、社會公共監督為輔的公私均衡媒體結構政策，終究要拖累炫目耀眼的科技產業政策。


 

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