分眾媒體與大眾民主

石世豪(東華大學財經法律研究所教授 澄社社員)

中國時報 2003年六月二十三日 第十五版 時論廣場

今天我們聽的廣播、看的電視，早就透過地表無線電波、線纜、衛星等不同管道，把訊號傳到家裡或隨車、隨身的接收設備；然而，主管機關才剛推出一套整合無線、有線與衛星三法的新廣播電視法草案，就立刻惹來各界嚴厲批評。另一方面，廣播電視、電信、資訊網路三項現代科技，在數位化匯流的風潮下，彼此之間原有的界線逐漸模糊，新興通訊傳播服務不斷挑戰管制法令的僵硬框架；行政院為終結幾十年來「多頭馬車」的管制架構，召集相關專家研擬「通訊傳播基本法」草案，藉此為「通訊傳播委員會」催生，卻也吵嚷不休、爭議中勉強湊出一套條文。如果科技匯流、法令整合是國際趨勢，那麼，台灣的問題究竟在哪裡呢？

其實，舊版的廣播電視法原來就可以規範無線、有線及衛星三種傳輸管道，只因戒嚴後期民間不斷挑戰政府不開放廣播電視的防堵政策，主管機關一則宣稱「頻道已滿」不受理無線電台設立申請，再則藉口有線、衛星「無法可管」拖延許可時程。於是，政治人物與財團介入較深的有線電視，因立委「順應民情」而率先在八十二年通過立法，主管機關也配合採取「就地合法」政策，廣播電視法從此一分為二，衛星電視頻道則徘徊於廣播電視法與有線電視法之間。六年之後，衛星廣播電視法才替境外頻道驗明正身，直播衛星電視終於在「小耳朵」熱潮散去、有線電視業已稱霸的頻道市場上黯淡登場，廣播電視法也正式一分為三。

法典一分為三的背後，就是管制架構分流、業者在不同的執照保護下各自發展實力，彼此區隔出不同的市場、建立不同的勢力範圍。個中佼佼者，要算是分區壟斷架構下、主管機關管不住業者水平與垂直整合的有線電視。至於解嚴後爭到執照、擠進無線廣播市場的新進業者，除了在加入大台聯播、聯營行列，甚至委身於有線電視財團介入統合節目與廣告的「大編輯檯」之外，生存空間幾乎消失殆盡。新進市場的民視電視台，則在意識型態商品與本土流行文化的定位上抓對利基，一舉打敗數十年壟斷市場的老三台，成為無線電視衰退史上少見的異數。

至於電信與資訊網路業者之間的恩怨情仇，大體也依循相同的邏輯，點燃網路電話、語音轉售及各種加值通訊服務的競爭戰火。中華電信推出ＭＯＤ所引發的電信與有線電視跨業爭端，只不過是有線電視集團加入固網戰局的延長賽而已。整體而言，在業者分佔人為區隔市場的發展背景下，通訊傳播匯流的真正障礙，其實既不是科技、也不是文化，而是倚賴執照保護傘負隅頑抗的管制經濟生態。說穿了，匯流帶給人們所謂的個人化通訊傳播服務夢想，現實基礎還是牢牢嵌在資本與技術密集的通訊基磐，以及大眾化產製的傳播內容之中；這兩樣涉及國家基礎建設與文化認同的根本議題，在民主國家都免不了經歷憲政層次的激烈辯論。台灣至今沒有就此展開憲政層次的對話，也難怪來自不同業者、不同專業背景的學者、不同政治部門各據本位，對於「通訊傳播基本法」還是難以形成共識。

匯流立法動輒得咎，凸顯另一項比科技匯流更值得我們關心的議題：媒體分眾化發展對於當代大眾民主政治的衝擊。各界專家學者對於匯流應有的政策方向沒有共識，畢竟只是一兩部法案擬不出來、耽誤業者拓展市場的商機而已。在傳統政見發表會逐漸被電視辯論與政治文宣所取代、公共政策辯論流於黨派之間口水四濺的媒體脫口秀之際，以大眾民主為其精神內涵的代議政治，又如何在選民四散於分眾頻道的傳播生態裡，透過抽象的「民意」概念取得正當性基礎？

換言之，當「被治者同意」在實際操作上，變成當選尾與落選頭些微差距的選舉操盤技術問題，當法案過關與否端視黨派動員與行政遊說技術問題，而「被治者」根本只有幾百個數位頻道可以看秀，沒有適當管道來「匯流」不同階級、性別、族群意見，藉以形成大眾民主所必須的民意基礎，所謂「民意代表」就只有隨利益團體的遊說而制定或阻撓匯流立法。最後這一樣，才是西方沒有、真正台灣獨有的科技匯流問題。因此，問題核心不在如何適應新技術，反正有利可圖的商品在市場上自然水道渠成；之所以必須勞動行政、立法部門擘劃匯流法制、調節產業發展方向，憲政層次上的重大意義之一，就在於為民主政治建立其所賴以存立的通訊傳播生態。




 

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