從危機管理到風險治理──SARS事件的啟示

顧忠華(政大社會系教授 澄社執委)

中國時報 2003年七月十六日 第十五版 時論廣場

SARS似乎真的遠颺了。這幾天台灣恢復了舊有的熱鬧，政治口水也再度湧現，即使不少場所還是維持著量體溫的動作，但是心情上，大家逐漸將其視成是一種儀式，不再瀰漫著一股緊張的氣氛。

難道SARS就此「船過水無痕」了嗎？瞿海源教授日前在一場青輔會主辦、社區大學全國促進會承辦的「後SARS時代的風險治理與社會重建」研討會上，提出了這樣的詰問。如果台灣不能從抗SARS教訓中，整理出政府與民間如何有效共同防疫的寶貴經驗，那麼一旦「秋煞」來襲，是否又會倉皇應變、重蹈覆轍呢？

事實上，最近在連續召開的類似檢討會議上，各領域的專家學者們都不敢掉以輕心，認為無論就公共衛生、醫療照護、防疫指揮等制度面，以及資訊傳播、資源動員、社區參與等行動面來看，皆有必要以全新思維進行深度的改革，才能建立完善的機制，做好適應現代「風險社會」的充分準備。

的確，面對新風險的挑戰時，專家們既有的「知識庫存」可能完全失靈，這不僅增加了風險認知、辨識、計算、評估、乃至控制的困難，也使得一般民眾對專家或政府的信任基礎動搖，益增現代風險難以捉摸的不確定性。以SARS為例，台灣醫護人員風險意識不足，一方面造成了防疫的漏洞，另一方面，則在爆發和平封院事件後，集體恐慌的情緒刺激大眾過份高估風險，導致了搶購口罩、卻又不知如何使用口罩的亂象。這同時也顯現台灣在「風險溝通」上缺乏章法，知識無法適時地轉換成大眾易懂且容易取得的資訊，沒有發揮抑制恐慌的「邊際效用」。中央研究院的「SARS社會情勢調查報告」中，比較了台灣和香港兩地民眾對媒體的信任程度，結果台灣「全部相信」電子及平面媒體報導的比例，竟然都只有香港的三分之一及二分之一弱，值得負責傳遞風險資訊的政府及民間部門警惕。

除了風險認知和風險溝通之外，SARS對於風險治理議題的啟示，應該是風險建構中，其實充滿了政治、經濟、社會與文化的元素，不能以簡化的工程思維來加以處理。尤其當「公民意識」不彰，缺少合理的「公共領域」來獲取共識時，政治和科學的權威也可能一夕崩盤，使社會陷入幾近癱瘓的地步。台灣經歷過這種恐怖經驗後，能否深切理解到：面對複雜的風險建構與治理問題，前現代的「傳統理性」和現代的「工具理性」都有時而窮，必須改絃更張，以「第二現代」(或「反省的現代化」) 所倡導的「風險理性」來改善個人和集體的風險決策品質，方能夠對症下藥，沈著地來應付一波波新的風險。

換句話說，過去的「危機處理」思考，仍存在太多由上而下的指令模式，更有效的風險治理應當採取雙向溝通的「新合作治理」模式，強調公、私部門與社區、非營利組織形構成有機的網絡關係，透過緊密的互動和互信，建立起資訊流通、資源互補、機動分工的平台，積極負起治理風險的責任。個人也應當體認到：對於公共風險的治理，不能夠被認為是「別人」、「他家」或「政府」的事，每一位公民都有他的權利和義務，共同來分攤風險。這種帶有民主參與和公民社會精神的治理哲學，正好也和極權式或威權式的統治形成強烈對比，可視作是台灣在「制度選擇」上的配套發展方向。

總之，SARS令台灣的人民在驚嚇之餘，發現到必須進行較深層的社會內在反省，對於長久以來深信不疑的經濟掛帥價值觀、利益導向的醫療「市場化」政策、乃至一般人漠不關心公共事務的習性，都應該加以批判和檢討。我們期待台灣能儘速樹立起風險的「新合作治理」模式，讓這個機制可以描繪出一般民眾關於風險與利益的「認知圖」，釐清風險對各種層面，包括個人及集體、政治經濟體制、社會倫理規範等等的可能糾葛，並模擬未來再度發生風險時的因應之道。畢竟一定有風險在前面等著我們，我們真的學習到教訓了嗎？






 

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