對海岸管理制度改革之建議

楊重信　(文化大學環境設計學院景觀學系教授 澄社社員)

自由時報 　2003年九月十五日 第十五版 　澄社評論

台灣四面環海，海洋與海岸不僅是台灣之自然屏障，其所蘊藏之生物、生態、景觀以及各種自然資源更是台灣產業發展、國民生活、休憩、生態與環境研究之所賴。但是，長期以來政府與民眾對海洋與海岸之永續經營管理却予以忽視，眼中所看到的盡是海洋與海岸地區之經濟利用價值，心裡所想的盡是如何繼續搾取其剩餘的價值，而不思如何強化海洋與海岸之生態保育、以及國土保安功能。以下針對制度面提出當前台灣海岸管理之基本問題，然後提出海岸管理制度改進
之建議。當前台灣海岸管理之基本問題在於：
一、法令分散、管理事權不一
當前台灣海岸之管理有涉及之法規多達25種、行政命令多達76個；相關中央主管機關多達10個。海岸管理業務，不論是資源利用、資源保育、土地開發或是海岸防護，往往動輒涉及數個法規及數個主管機關。此種近乎支離破碎之管理法令與機構是當前海岸管理成效不彰之根本所在。
二、管理範圍重疊、管理權责不清
依現行規定，各目的事業主管機關可依其目的事業法，各自劃設其管理區，例如：依野生動物保育法可劃設野生動物保區及野生動物重棲息環境；依文化資產保存法，可劃設自然保留區；依森林法可劃國有林自然保護區、保安林區等；依都市計畫法可劃設保護區、住宅工商發展區等；依區域計畫法可劃設10種分區等。此乃造成在同一空間單元內有數個管理區重疊、一區多管理機關之現象。管理區及管理機關重疊遂易造成彼此皆有責而又彼此皆不需負責之現象。
三、缺乏專責管理警力、管理流於形式
當前海岸之管理業務分散，管理事權不一、管理人力未作整合。海巡署雖有2萬以上之人力，但除海防對海岸利用之管理，並未發揮作用。野生動物保育法現定得設置「保育警察」但迄未設置。
四、離島特殊性未受重視
目前海岸地區之管理，均無考慮到離島地區，僅有離島建設條例以開發目的為主而訂定，但離島地區之陸域狹小、資源豐富且四周環海，更應納入海岸地區作完整之管理。例如印尼則於海洋事務暨漁業部之下，專設「海岸、沙灘及小島事務司」負責離島地區之管理；又例如夏威夷更將島嶼地區全區劃入海洋保護區中管理。
五、海洋與海岸未整合管理
海岸地區雖自民國69年開始有保護政策，至今除了內政部於民國73年及民國76年擬定12處沿海地區自然環境保護計畫，以及提案多次於立法院遲未審查之海岸法草案以外，亦未見任何關於海岸地區整體性、並且具體之管理手段。又我國對於「海岸地區（coastal zone）」一直是分別界定陸域及水域範圍之管理原則，但反觀國際趨勢，因為海岸地區之水域緊鄰著海洋，不僅劃分管理界限之艱難，更考慮海洋生態系之整體性，而紛紛將海洋與海岸作整合性管理。







 

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