澄社

公投立法的三個重要課題：排除、效力與施行範圍

紀駿傑　(國立東華大學族群關係與文化研究所副教授澄社社員)

自由時報 2003年十月九日第十五版澄社評論

公投的議題，從最早由蔡同榮倡議，過去幾年來由林義雄領軍的核四公投行動，一直到最近坪林公投，並引發了公投與環評之間關係的爭議以及郝龍斌的辭官，乃至於日昨的集集焚化爐公投以及許多蓄勢待發的地方公投，短期間之內可預期將繼續延燒全台。因此，公投立法已經是迫在眉梢的課題了。然而，許多關於公投的基本範疇與原則卻仍存在著爭議，這些爭議若不透過理性思辯取得共識，公投法即使通過了，恐怕只會政黨妥協的結果，將來的爭議必定無法止息。本文因此針對這些基本範疇與原則提出一些看法。
筆者認為，目前公投的議題，必須面對下列三項最主要的課題進行討論：
1）公投是否可以無限上綱到所有議題，若需設限，哪些課題是需要排除在公投範圍之外的？
2）哪些方面議題的公投應該具有法律與施政上的具體效力，哪些議題的公投可視為單純民意的表達而不具備具體效力？
3）哪些人有權對哪些議題進行公投？或者換一種方式說，如何決定特定議題（例如焚化爐）的公投行使人範圍為何（是鄉、鎮民，還是縣民）?
這其中，第二與第三項課題的討論與決定，有直接的關連性。
首先就第一項課題來談。引發郝龍斌辭官的直接因素，便是郝主張公投必須加入限制條款，亦即「已做成環境影響評估審查結果的開發案」不得做為公投提案。在坪林公投的脈絡之下，這項提案看似頗有護衛環境的積極作用，但是若仔細思考，就會發現這項提案根本不可行，甚至以台灣過去環評遭人詬病的歷史而言，更可能是限制人民反污染意志表達的最後手段之一。
一來，這樣的限制條款若可成立，那麼我們就可以預期其他政策/施政的主事者提出同樣的排除條款，例如主張國家既定的「觀光客倍增計畫」排除在公投範圍之外（許多環保人士擔心在沒有配套措施之下，該計畫將會造成旅遊品質與環境的災難）。這麼一來，公投的「直接民主」意涵將縮水至毫無意義。當然，這樣說並不表示公投可以豪無限制的行使。舉例而言，我們是否可以用最佳民主展現的公投方式來決定我們要廢除民主制而實行獨裁制？這便是所謂「民主的弔詭」問題。所幸目前這個議題的共識很高，國際上普遍認為公投不能推翻公投賴以施行的民主政治基礎。除此之外，目前行政院所主張的「預算、租稅、薪俸及人事案」排除在公投範圍之外，基本上採取的是排除最少議題的策略。至於有些人主張國家前途排除在公投範圍之外，筆者認為那就大大的違反了公投的基本精神了。
第二項議題牽涉到目前極具爭議的「諮詢性」公投課題，亦即公投應該對施政產生何種規範效力？筆者認為這必須依公投的性質來做區分討論。以最近的兩次地方性公投為例，坪林的開放交流道公投是屬於「自利」或「趨吉」型，而集集的反焚化爐是屬於「鄰避」或「避凶」型，這兩類型的公投就必須有所區分。而這也和第三項議題產生了直接的關連性。
筆者主張這類「自利」型的公投結果，只能視為居民意見的表達，不應具有施政的規範效力，因為這類公投往往直接影響到更廣大人的福址或是資源分配的公平性。若這類公投也具有規範效力，那麼我們將會看到愈來愈多的地方要求中央給予特殊補助或建設，而筆者居住的壽豐鄉居民也可能可以來個公投要求中央（或縣府）補助設立大型賭博性跑馬場以促進地方經濟發展。
剛落幕的集集反焚化爐公投是明顯的「鄰避/避凶」型公投，筆者認為這類公投和前者在性質上有很大的差異，因此主張其結果必須被審慎地納入政策考量。固然，在集集建焚化爐有可能對南投縣民的福址有幫助，但這也可說是犧牲少數的「多數暴力」，在社會正義原則下必須排除的。而目前我國的環境影響評估法雖然納入了「民眾參與」的規範，但是熟習過去還評運作的環保團體都知道，過去大多數環境影響評估的「民眾參與」都是聊備一格，許多民眾甚至都是在開發（破壞）計畫通過後才知悉。
因此，筆者認為，這類的公投正可挑戰與彌補目前還評的問題及不足，更可能讓我國的環境制度嚴肅面對「人」與「社區」的課提。此外，「鄰避」型的公投的實行與賦予效力也符合當前國際上對於「環境正義」的基本述求，畢竟這是人民護衛自己家園環境的最溫和手段了。
前述坪林公投也牽涉到關於筆者所提第三點課題。坪林交流道的開放與否可能牽涉到大台北地區數百萬人的自來水清潔與安全。因此，若要進行公投，是否也必須由大台北地區居民一起進行公投呢？而究竟是誰才有權力來決定哪些人應該被納入公投的範圍呢？
同樣地，核四的繼續興建與否，應該由貢寮居民、台北縣民、或全台灣人民來行使公投做決定呢？這的確是一項非常複雜的課題，而筆者也認為需視議題的性質與影響範圍而定,同時需經嚴謹的社會分析才能作決定。筆者與中研院蕭新煌教授曾在幾年前作的一項問卷調查中提出假設性問題，詢問受訪者對於污染性產業的公投範圍，其中認為應由該鄉鎮民，以及由該鄉鎮與鄰近鄉鎮民進行公投的各佔20％，回答「該縣縣民」的則降到16％。類似這樣的研究結果應該是未來公投立法時重要的參考；而這個結果也為集集的反焚化爐公投提供有意義的社會支持。
公投議題在台灣社會從過去的「洪水猛獸」，演進到今天成為一般性的共識，這代表著台灣社會與政治的進步，下一步便是如何將公投制度化與常規化。本文針對三個相關議題進行討論，便是希望公投的論辯與取得共識，最終能成為台灣民主更向上提昇的重要契機。

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