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APEC的未來：法制化或空洞化？
黃偉峰 (中央研究院歐美研究所副研究員 澄社社員)
中國時報 2003年十月二十一日 第十五版 時論廣場
緊接著「部長級會議」，2004年「亞太經合會」（APEC）之非正式領袖高峰會已經登場。本屆大會主題是「差異的世界，未來的伙伴關係」。討論重點則包括擴展知識經濟、倡議人類安全、建構金融基礎、協助微型暨中小企業，及履行開發承諾。雖然APEC會員經濟體針對大會各項議題多少交換過意見，但真正落實到行動者有多少，則令人質疑。是此，APEC常被外界視為清議的論壇，而非如一般國際組織對會員具有強制拘束力。相對而言，APEC的確不如歐盟般具備嚴謹的法律制度及仲裁懲罰機制。但若說APEC對其會員經濟體毫無拘束力，則是個誤解。君不見一個按英文字母排序座位的慣例居然可以維繫十多年，直到今年泰國才予以改變。又如台灣領袖不得參加非正式領袖會議的慣例，至今仍未打破。這些例子一再證明APEC運作中所形成的規則、習俗、慣例，及協議都會限制主權經濟體的行動自由。於是今年韓國與澳洲提案建議APEC進行結構改革，自然引起我方高度關切，深怕APEC屈服中國壓力，在制度上歧視台灣。
唯APEC制度化工程早已啟動，只是外界常被APEC所宣示的「開放性區域主義」（open
regionalism）所蒙蔽，誤以為其所遵循的主權平等、建立共識、互利共贏、循序漸進、自願包容、開放透明等原則使得會員經濟體仍具有完全自主性。殊不知APEC早期會議所達成的共識或協議，及其運作上的規則和習慣，都可能對後來會議主辦國及會員經濟體造成行動選項上的限制，使其制度呈現「路徑依賴」（path
dependence）的現象。例如，韓澳提案若針對APEC建立制度架構來形成一致對外政策（如共同外交、反恐，或貿易政策），則該架構最可能仍是依循APEC慣用的一致共識決，而不會冒然採用多數決或其他方式決策，排除若干會員經濟體。這是因為任何改變既有制度路徑的方案，都會造成莫大的「墊底成本」（sunk
cost）損失。更何況新制度規則的建立仍須投入「協商成本」（contracting
cost）、「談判成本」（negotiation cost），主權成本（sovereignty
cost），和「不確定性成本」（uncertainty cost）。因此，我們可以大膽地預測韓澳對APEC結構改革的提案最可能的結果便是成立專責「工作小組」（working
group）來研議相關政策議題。再由專責工作小組的提案上呈至APEC「資深官員會議」來協商定奪。至於將APEC法制化（legalize）成歐盟般的國際組織之提案，其成功的機率很低。因為這種提案完全推翻APEC既有的制度路徑，後續成本太高，無法操作。
有鑑於APEC的自願開放及一致共識原則無法在短期內促成其特定的貿易投資便捷化的目標，故某些會員經濟體，如新加坡便首先發難尋求建構「雙邊自由貿易協定」（BFTA）。據統計截至2002年中APEC會員經濟體對內外接洽、談判、協商，及完成的BFTA便有33項。前不久東協與中國協議在2010年前完成雙邊自由貿易區，亦是在BFTA風潮下被迫提前啟動。由於BFTA勢不可擋，故論者謂APEC機制終被架空，最後流為「空洞化」。但這種說法忽略APEC內外原本便存在著許多制度上重疊互補的國際建制，例如在外WTO、在內NAFTA和ASEAN等。這些APEC會員經濟體所加入的國際建制皆會對其行動造成拘束。由於APEC目標與上開建制的目標相容，故制度上的連結與磨合不但不會使得APEC空洞化，反而會強化其內部若干的制度運作。同理，APEC會員經濟體雖各自建構BFTA，只要這些BFTA不違反APEC宗旨，則很難推論APEC的未來便是空洞化的結局。
既然APEC的未來不是空洞化，也不是法制化，更不是清議的論壇，那麼APEC的制度特性到底為何呢？我們如何運用現有制度特性追求國家利益呢？以下是筆者的一些淺見。APEC是一個重複賽局，而非單一賽局。任何單獨年會的外交勝利並不代表永久的勝利。因此先馳得點遠不如建立聲譽，設定議程來得重要。如果要建立台灣在APEC的聲譽，首先就必須發展長期策略，針對特殊專業領域，如知識經濟、數位落差、生物科技等問題多下功夫，無償奉獻。若要設定議程，則除了原本聲譽外，還須切入設定議程的場域。以目前APEC組織來看，設定議程的權力操控在工作小組，委員會及領袖高峰會之上。APEC共有11個工作小組、4個委員會，及資深官員會議的任務編組，自1993年至2003年5月止共執行815個計畫。這段期間台灣共執行59個APEC相關計畫，主要集中在工業科學及技術工作小組（IST）上。這是相當不錯地表現，但中國亦執行了54個APEC計畫，主要集中在貿易暨投資委員會（CTI）上。於是台灣與中國想在APEC設定議程的領域不同。但中國在CTI的努力是否有助於其提前與東協達成自由貿易定則有待進一步研究。另一方面，由於中國的打壓使得台灣領導人無法出席APEC領袖高峰會。過去政府總想利用APEC場合進行外交突破，但卻以單一賽局來思考人選。於是只要官員代表層級越高，則表示外交突破有望。殊不知高峰會本身就是個設定議程的重複賽局，其聯合宣言不但影響次年大會主題，也引導APEC年度工作方向。如果我國每年都派遣同一個德高望重且學有專精之領袖代表出席，則長久下來，資深優勢及專業權威優勢將有助於我國在特定領域設定議程，也可預先排除不利於己的議程。近兩年從我國選派的領袖代表來看，我們似乎掌握APEC重複賽局的精髓了。相信未來台灣當局應會更重視APEC制度化的趨勢，並發展因應的策略。
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