第五屆第三會期通過法案總體檢

黃秀端 (東吳大學政治學系教授兼系主任 澄社執委)
　

自由時報 2003年十一月二十四日 第十五版 澄社評論

澄社於最近陸續公佈了第五屆第三會期的監督報告，包括國會記者評鑑、立委兼職情況、不當行為等。本文則是分析第三會期立法院法案審查狀況。為了瞭解第五屆第三會期立委對於法案的審查，筆者檢驗了所有第三會期通過的法案內容、程序、以及媒體的相關報導以及行政院所提出的102項優先法案，最後只能說本屆立委之表現可說是「乏善可陳」。
(一) 法律案通過數量少
第三會期於六月六日，在院長王金平的議事槌之下劃下了休止符，此會期總共通過了53個法律案、9個預算案、廢止22個法案，比起前面兩個會期分別通過153及101個法律案來說，第三會期所通過的法律案確實比前兩個會期少很多。此53法案中，其中11個為新制定之法案，而第二會期制定16個法案，第一會期制定18個法案，所以第三會期制定的法案數量還是比較少。而且美其名為通過十一個法案，其中十個法案其實條文都相當少，並沒任何份量很重的法案，如：民事訴訟合意選定法官審判暫行條例只有九個條文、口腔健康法有十二個條文、擴大公共建設振興經濟條例十四個條文…唯一條文比較多的兒童及少年福利法有七十五條，然而此法嚴格說來並非新制定的法律案，它是兒童福利法及少年福利法的合併修正案。
(二) 法案通過倉促、集中於最後幾天、品質堪慮
就法案通過的時程來看，我們可以看到事實上通過的五十三件法律案，其中有二十八件是在延會會的三次院會中通過的，佔該會期通過法案的百分之五十二點八。也就是說在二月至五月的正常會期中，只通過了二十三件法案，而其中又只有八件是行政院提出的優先法案。平常時候審查法案宛如牛步，把時間用於作秀與質詢，到了最後才趕業績已成了立法院的寫照。
這些法案中較引起爭議的是警察職權行使法的內容。條文對於查驗身分時，未帶證件無法查證身分者，警察得將其帶往勤務處所查證，並最多置留三小時以及有關治安顧慮人口的查訪都有違反人身自由的可能性。
著作權法雖然不是新制定的法案，但是卻有五十個條文修正，算是此會期中最大幅修正的法案，然而此法案是最引起爭議的，也是媒體報導最多的。由於條文中有許多的爭議，如著作權的保護年限、將營利事業的智慧財產權列為公訴罪、擴大刑事責任的範圍、暫時性重製的定義等，因此審查步伐緩慢。最後，卻是因為會期將屆以及美方要求，對於原先仍有三十四項爭議的條文，在六月二日的委員會審議，加速審查通過。並在六月六日早上九點零二分進入二讀逐條討論，根據公報紀錄，當天早上十一點零九分已完成三讀。短短二小時間完成近五十條的法條修正。而當天是該會期最後一天，除了著作權法外，還一口氣完成了另外十四個法案的三讀。由此可見，立法院為了趕業績，過程草率，以致仍留下若干爭議。
(三) 行政院提出之優先法案通過率低
行政院於第三會期送請立法院優先審議之法案總計共109案，扣除7項預算法案，共102件法案；立法院通過優先法案數為16項法案，佔第三會期通過法律案數目的百分之三十，僅佔行政院所提出的優先法案的15.69%。當然行政院把109個法案都列為優先法案，未免過多，要立法院一下子審查如此多的法案，亦有困難，因此還是要有更清楚的優先順序。然而立法院對於所謂優先法案的處理方式與速度，亦有違民主國家的常理。
無論是在內閣制、總統制、或半總統制國家，政府法案的優先權一向高於私法案。目前我國立法院內行政院法案與立委個人提案同等處理，甚至為了杯葛行政院，程序委員會反而讓立委個人提案先於行政院提案，使得行政院提案受阻，並不符合民主國家之常態，亦容易導致政策成敗無所歸屬、責任政治難以建立。行政院提出一○二個優先法案，在第三會期結束時，還有至少二十多件行政院優先法案仍然被卡在程序委員會，未送到常設委員會審查，或是在一讀時被否決或又被退回程序委員會。
那些沒有通過的行政院優先法案，絕大多數是具有指標性的政府改革法案，特別是與政府改造、政治改革、陽光法案有關的法案。
(四) 結論
就法案數量而言，本屆立法院的法案產量確實比前兩屆少，且通過的法案的份量也不多，也沒有可以被稱得上經典之作的法案，而通過的程序有都相當草率。行政院送到立法院的優先法案，只要是牽涉到到政治改革、政府改造、與陽光法案方面的草案，不是被卡在程序委員會未列入議程就是被退回程序委員會，以致通過率甚低。看來我們的立法院還是要加把勁了。





 

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